“十三五”期间，是南通率先全面建成小康社会的决胜阶段和积极探索开启基本实现现代化建设新征程的重要阶段。编制一个体现中央、省精神，符合市情实际，反映群众意愿，适应时代要求的“十三五”规划，对全市今后五年乃至更长远发展，具有十分重要的意义。对此，市委、市政府高度重视，社会各方面也普遍关注。去年年底，市委十一届十次全会审议通过了我市“十三五”规划《建议》，为全市今后五年经济社会发展描绘了宏伟蓝图，也为规划《纲要》编制工作指明了方向。今年年初，市十四届人大五次会议审议通过了我市“十三五”规划《纲要》，市政府已正式印发实施。现对该规划《纲要》进行解读。

    1、关于编制过程

　　“十三五”规划顾名思义，就是第十三个五年规划，这一次的五年规划应该说与过去有很大的不同，主要体现在三个“第一个”。“十三五”规划是实现“两个百年”第一个百年目标的收官规划，是我国经济发展进入新常态下的第一个五年规划，也是贯彻落实“四个全面”战略布局和五大发展理念的第一个五年规划，所以它的历史地位特殊，影响意义深远。市委、市政府高度重视规划编制工作，2014年8月，市政府办发文部署“十三五”规划编制有关工作，明确了编制工作具体步骤和时间安排。经过前期课题研究、基本思路形成、《纲要》文本起草修改等多个阶段，数易其稿，在这个过程当中先后召开多个层次座谈会，广泛听取社会各界的意见和建议，形成了6万多字的最终文本。

　　2、关于市“十三五”规划《纲要》编制创新

　　与以往五年规划相比，这次规划《纲要》最大的创新，就是特别注重对市委《建议》的全面贯彻，以五大发展理念为统领，以提高发展质量和效益为中心，突出陆海统筹、江海联动，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式，坚持稳中求进，深入落实“五个迈上新台阶”重点任务和省委“八项工程”，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，着力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新南通。按照发展任务工程化、重大工程项目化的原则，起草“十三五”规划《纲要》。

　　在《纲要》的谋篇布局上，主要突出“四个一”：贯彻一个思想灵魂——五大发展理念。坚持明大势、看大局，分析国内外宏观环境和阶段性特征，领会中央和省的战略意图，牢记“两个率先”光荣使命，围绕“四个全面”战略布局和“强富美高”发展定位，落实“五个迈上新台阶”重点任务，紧紧围绕总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话精神，把中央提出的五大发展理念作为南通“十三五”乃至更长时期发展的思路、方向和着力点，切实增强规划的宏观性和指导性。突出一个重要背景——经济发展进入新常态。南通正处于创新驱动转型发展的关键时期，在规划编制过程中，注重把握新常态下速度变化、结构优化、动力转换的特点，更加突出发展质量和效益，努力形成以创新为主要引领和支撑的发展方式，推动经济保持中高速增长、产业迈向中高端水平，切实增强规划的前瞻性和战略性。落实一个核心要求——突出陆海统筹、江海联动发展。注重把南通的发展阶段、区位特点、江海资源特色和文化底蕴贯穿规划的发展重点和任务中，根据南通发展面临的主要矛盾，以陆海统筹改革和江海联动发展为总抓手，切实解决发展中最迫切需要解决的问题和百姓最关心的民生问题，做到目标导向和问题导向相统一，贯彻上级精神和切合南通实际相统一，确定发展任务与回应民生诉求相统一，切实增强规划的针对性和可操作性。应对一个最大挑战——补齐经济社会发展短板。“十三五”规划作为全面建成小康社会的收官规划，紧紧扭住我市全面建成小康社会存在的短板，在城乡居民收入、民生保障、资源节约、环境保护、城乡一体化等薄弱环节上多用力，着力消除制约经济社会发展的体制机制障碍，不以平均数掩盖大多数，不以数字达标代替群众感受，提出可行思路和务实举措，切实增强规划的协调性和平衡性。

　　在规划具体内容设计上，突出“新”、“实”、“特”。“新”主要体现在分析新形势新特征、贯彻新理念新思路、提出新战略新举措。一是强调要把发展基点放在创新上，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。二是强调增强发展的协调性，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。三是强调加强源头治理、系统治理和制度建设，推动形成绿色低碳生产生活方式，不断提升可持续发展水平。四是强调提高对外开放质量和水平，提出转变开放型经济发展方式、打造“一带一路”海上合作战略支点、积极参与国家长江经济带建设等重点任务和举措。五是强调着力补齐短板，围绕率先全面建成小康社会的目标，按照坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期的思路，提出提高就业和收入水平、完善社会保障体系等方面的任务和举措。“实”主要体现在“三个重大”。也就是提出新招、实招、硬招，明确一批重大项目、重大工程、重大政策。这既是做深做实规划的重要体现，也是实施规划的重要抓手。目前，规划《纲要》草案共设置22个专栏、14个表和10张图，提出了100项重大工程、项目，主要有科技创新、信息化、城市管理、生态、改革、就业、社会事业等方面的任务。“特”主要体现在陆海统筹、江海联动。将陆海统筹和江海联动贯穿于“十三五”经济社会发展的各领域，遍布规划《纲要》各篇章，突出陆海统筹发展综合改革试点，加快体制机制创新，聚焦通州湾江海联动开发示范区建设，构建特色鲜明的沿江沿海经济带，打造长三角北翼经济中心和江海交汇的现代化国际港口城市。

　　3、关于规划《纲要》的基本结构

　　规划《纲要》在总体框架体系上与市委《建议》保持一致，同时注重差别把握，重在相关内容的细化、深化和具体化，重在可操作性上下功夫。规划文本采取章、节结构，共分前言、15章、57节，总体上分为三大板块，前言和第一、第二章为第一板块，是《纲要》的总论部分。第三章至第十四章为第二板块，是《纲要》的主体部分，主要以五大发展理念为主线，对“十三五”发展的目标、重点、举措作全面阐述。第十五章为第三板块，是《纲要》的结束语部分，突出强调规划实施的保障措施。这三个板块的第二板块是规划《纲要》的主体部分，主要是围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念来阐述的。

　　与“十二五”相比，《纲要》按照突出有重大带动作用和影响力的战略任务、突出全面小康明显短板的考虑，新增了部分内容。一是信息技术渗透应用和信息经济快速发展，蕴藏着巨大的发展潜力，将智慧城市建设单独成章，并在产业转型升级一章增加“智能制造”专段。二是考虑到城镇化是稳增长和调结构的黄金结合点，可以为未来提供广阔空间，将新型城镇化单独成章。三是贫困问题是全面小康的短板，是“十三五”时期必须破解的难题，将积极解决相对贫困人口问题独立成段。四是为适应我市人口结构变化的新形势，将应对人口老龄化行动单独成节。

　　4、关于规划纲要总论

　　设置2章。（1）在全面建成小康社会，开启基本实现现代化新征程这章，全面总结了十二五取得的重大成就、分析了十三五时期的发展环境和发展阶段，明确了十三五发展的指导思想、主要目标；（2）在优化空间布局，促进集约协调发展这章，提出了构建全市总体发展格局，合理布局生活空间、生产空间、生态空间，以及完善主体功能区开发体制机制。

　　5、关于指标体系

　　十三五”规划《纲要》明确提出 “十三五”期间，南通经济社会发展总体目标是建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新南通，全面小康社会水平更高、质量更优。具体来说，就是科技进步、经济强盛，百姓富裕、人民幸福，空间集约、环境优美，社会文明、风气良好、制度优化、活力增强。在整个“十三五”规划的指标体制设计上，我们按照创新、协调、绿色、开放、共享发展5个方面共设置了34项指标。其中，预期性指标21个，约束性指标13个。

　　主要指标的设计安排，我们主要考虑了四个方面，一是要全面落实党的十八大提出的“两个一百年”目标以及十八届三中、四中、五中全会要求，与国家、省“十三五”规划全面衔接；二是要结合我市发展实际，充分体现南通“两个率先”指标体系内涵，与近年来市委市政府出台的重要规划目标相衔接；三是既注重参考“十二五”经济社会发展主要指标，保持工作的连续性、稳定性，又突出“十三五”发展新形势新部署，做到工作连续性与阶段性相结合；四是坚持预期性和约束性相结合，预期性指标是政府预期，我们将营造良好的发展环境，综合运用各种政策手段，优化配置社会资源，有效引导市场主体行为方向，争取努力实现；约束性指标是政府承诺，主要集中在民生改善和资源环境等领域，与“十二五”相比，约束性指标数量适度增加，重在强化倒逼压力，确保全面完成。这也是和国家、省《纲要》基本衔接一致的。

　　6、关于创新发展

　　设置4章。（1）在“建设创新型城市，增强发展内生动力”这章，重点是打造一批创新高地和创新型企业集群，深入推进人才强市，营造一流环境，推动大众创业万众创新；（2）在“加快转型升级，保持经济持续稳定增长”这章，重点是释放新需求创造新供给，建设先进制造业、现代服务业基地和建筑强市；（3）在“打造组合强港，推动江海联动开发”这章，重点是建设现代化江海港群、构建国家重要区域性综合交通枢纽，推进通州湾江海联动开发示范区建设、发展海洋经济；（4）在“建设智慧南通，提升信息化水平”这章，重点是建设信息高速网络，积极发展网络经济，推进社会管理智能化等内容。

　　7、关于协调发展

　　设置2章。（1）在“加快新型城镇化，建设长三角北翼中心城市”这章，重点是积极开展国家新型城镇化综合试点，优化五级城乡体系和“一核四片区”大城市格局，着力增强中心城市首位度，建设江海城镇群，提升规划建设管理水平；（2）在“加快农业现代化，促进城乡协调发展”这章中，重点是建设国家现代农业示范区和民富村美风气好新农村，推进城乡发展“八个一体化”的主要举措。

　　8、关于绿色发展

　　设置1章“推进绿色发展，打造美丽南通”。重点是实施清水行动、蓝天行动、绿地行动，深入贯彻国家和省“水十条”、“土十条”、“气十条”实施方案，建设清洁家园；大力发展循环经济，提高资源综合利用水平；积极推进低碳发展，应对气候变化；加强生态制度保障。

　　9、关于开放发展

　　设置2章。（1）在“全面深化改革，激发体制机制新活力”这章，突出深化重点领域改革，加快构建统筹利用和合理配置陆海资源要素等“六大体制机制”的主要举措；（2）在“提高国际化水平，促进全方位扩大开放”这章，重点是转变开放型经济发展方式，扩大对内对外开放，提高引进来和走出去水平，打造海上合作战略支点，建设长江经济带北翼桥头堡，打造国际先进产业转移重要承接基地。

　　10、关于共享发展

　　设置3章。（1）在“繁荣江海文化，提升城市竞争软实力”这章，重点是培育践行社会主义核心价值观、弘扬社会主义精神文明，深化文化体制改革，健全公共文化服务体系，加快发展文化产业，加强历史文化保护和文化开放，全面提升实现人的素质主要举措；（2）在“切实改善民生，共建共享发展成果”这章，重点是健全完善以惠民生、富百姓为重点的社会建设“十大体系”，对提高就业和收入水平，完善社会保障体系，加快教育现代化示范区建设，构建现代医疗卫生体系，积极开展应对人口老龄化行动；（3）“建设法治南通，加快社会治理现代化”这章，重点是改进社会治理方式，加强社区和社会组织建设，建设高效服务型政府，健全公共安全体系，加快实现社会治理能力治理体系现代化。

　　11、关于空间布局

　　主体功能区规划是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划。中央和省委《建议》要求以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。国家、省《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》要求，要按照主体功能区战略的要求，形成统领发展全局的规划蓝图、布局总图，为其他规划空间利用提供依据。将空间布局单独作为一章，从生活、生产、生态三个方面，谋划好全市的空间布局。主要是以实施主体功能区规划为主线，拓展沿海沿江两条经济发展带、强化纵横两条经济带动轴，逐步形成“两带两轴”总体发展格局；加快构建“一主三副”城镇组团，形成都市区、海安-如城、洋口港-掘港、吕四港-汇龙等4大组团，打造宜居舒适的生活空间；着力优化沿海、沿江、沿上海、沿通道、沿重要节点的“五沿”重点产业布局，促进资源向优势地区和重点产业集聚，打造集约高效的生产空间；筑牢生态安全屏障，坚持保护优先、自然恢复为主，构建“六廊五圈多点”生态空间格局，打造天蓝水秀的生态空间；围绕整合优化开发、重点开发、农产品主产区和生态功能区四类空间，健全空间开发体制机制。

　　12、关于产业体系

　　“十三五”时期，按照调高调轻调优调强调绿的要求，推动产业高端化、智能化、服务化、集约化发展，着力构建以高新技术产业为主导、先进制造业和现代服务业为主干、现代农业为基础的现代产业体系。制造业的发展，主要是将高端产业集群化和传统产业高端化作为主攻方向。加快成长性产业发展和种子产业培育，做特做大新兴产业。围绕做优做强主导产业，充分发挥骨干企业的技术溢出和产业溢出效应，调整存量、优化增量、提高技术含量。

　　服务业的发展，以专业化、网络化和向价值链高端延伸为方向，加快发展现代物流、服务外包、现代金融、科技服务、商务服务、信息技术服务等六大生产性服务产业。积极发展电子商务、工业设计、检验检测、环境服务、数字文化、供应链管理等六大新兴服务业态，提升发展休闲旅游、商贸流通、住宿餐饮、家政服务、健康养老、文化教育等生活性服务业。

　　农业发展，重点培育优质粮油、蔬菜园艺、生态林业、现代渔业、规模畜禽、休闲农业六大优势产业，保障优质粮油面积600万亩、蔬菜园艺200万亩、生态林业300万亩、浅海养殖100万亩。

　　13、关于新型城镇化

　　开展国家新型城镇化综合试点，对于南通更好地落实江苏沿海开发和长三角一体化两大国家战略，支撑和服务长江经济带和“一带一路”建设，探索陆海统筹综合配套改革下的新型城镇化发展新路径具有重大意义。“十三五”时期，我们将紧紧围绕提高城镇化质量，以人的城镇化为核心，以改善民生为根本，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化道路。到2020年，新型城镇化建设水平走在全省前列，力争成为我国东部沿海新型城镇化发展的示范区、长江城市带江海联动发展的样板区。重点要完成以下几大重点任务。

　　一是建立农业转移人口市民化成本分担机制。健全居住证制度。实施《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，明确落户条件和标准，科学测算和分析农业转移人口市民化成本。二是建立多元化可持续的投融资机制。鼓励民办机构兴办社会事业，鼓励社会资本参与城市基础设施投资运营，探索通过开放性融资、债券发行和PPP等方式拓展融资渠道。三是建立新型城市行政管理模式。创新重点区域行政管理体制，推动全面正确履行政府职能，探索构建“集中审批—分类监管与优化服务—综合执法”现代政府治理架构。四是创新城乡土地管理制度。深化陆海统筹资源配置制度改革，建立健全土地承包经营权流转激励机制，深入推进海域使用权制度改革，创新土地供应方式，积极保障国家鼓励的养老、医疗、教育等项目用地。五是创新农业现代化发展体制机制。积极培育新型农业经营主体，构建一般农户集约化生产、新型经营主体规模化经营和农业社会化服务为特征的现代经营体系。此外，还将探索制定新型城镇化标准体系。

　　14、关于重大项目

　　“十三五”时期，南通要落实好国家“三去一降一补”的发展要求，关键是从提高投资有效性，抓好重大项目建设着手。《纲要》提出，必须要发挥重大项目的示范和带动作用，在具有全局性、基础性、战略性和补短板、促转型的重点领域启动一批重大工程，进一步促进稳增长、调结构、促改革、惠民生。跟踪国家、省“谋划一批、储备一批、实施一批、补充一批”滚动实施的重大工程，争取更多项目纳入国家、省层面统筹推进。对属于政府职责的重大项目，合理利用政府财力，周密组织，科学实施。对属于市场主导的重大项目，依靠产业导向、规划指引、政策支持予以推进。深化投融资体制改革，建立多元投入机制，鼓励社会资本参与重大工程建设。强化要素支撑，促进土地、能源等要素向重大项目倾斜。

　　为加大项目建设推进工作力度，系统服务保障项目建设，我市建立了市领导分片挂钩联系重大项目制度、项目雨神快速审批机制、项目建设督查推进机制、年度目标管理考评机制、项目建设容错免责机制和项目建设责任追究机制等六项项目建设推进机制。

　　15、关于就业和收入

　　就业是民生之本，创业是民生之源，我市“十三五”规划《纲要》在战略导向上提出了民生优先战略。规划《纲要》提出的发展目标之一就是城乡居民收入与经济同步增长。在第十三章“切实改善民生，共建共享发展成果”中，把提高就业和收入水平放在首要的章节，《纲要》提出，要坚持就业优先战略，实施更加积极的就业政策，创造更多就业岗位，着力解决结构性就业矛盾。另一个提高收入的重要举措，就是大力支持创业，第三章“建设创新型城市，增强发展内生动力”中提出，推动大众创业万众创新，实现创业对就业的倍增效应，推动创业对就业质量的提升，使得创新创业成为南通经济社会发展和民生幸福的引擎。规划过程当中对民生创业的分量是非常重的，所以我们认为这是对创新创业的引领规划，是推进民生幸福的规划。

　　在实施大众创业带动就业计划过程中，把高校毕业生就业摆在就业工作首位，深入实施“大学生就业促进计划”和“大学生创业引领计划”，并将这两个计划做为规划的22个专栏之一，加以重点推进。同时健全完善就业援助制度，加大对就业困难群体的分类帮扶力度，积极发挥公益性岗位的托底扶持作用。引导困难企业采取在岗培训、轮班工作、弹性工时、协商薪酬等方式减少裁员。完善失业监测预警和应对处置机制。“十三五”期间，全市新增城镇就业40万人。通过进一步完善就业创业服务体系、拓展城乡居民增收空间、加强收入分配调节等保障性举措，切实提高居民收入水平，真正实现“百姓富”。

　　16、关于规划实施

　　全市“十三五”经济社会发展宏伟蓝图已经绘就，但最主要的还是要把规划落到实处。今年是“十三五”开局之年，如何推进规划实施，将主要开展以下工作：一是广泛开展规划宣传和解读。加大宣传力度，在主流媒体以及网络等新媒体深入开展宣传解读，积极引导市场主体和社会力量广泛知晓、积极参与。二是推进规划任务分解落实。通过将规划目标和主要任务细化分解到责任单位，提出进度要求和监督考核办法，进一步明确“十三五”时期的“任务书”、“路线图”和“时间表”，有效发挥政府的推动作用。三是完善规划体系。组织推动市有关部门根据规划《纲要》目标要求，加快编制各领域专项规划，特别是编制好已确定的44个重点专项规划，力争专项规划做深做实做精，真正实现与总体规划功能互补、统一衔接，支撑规划有效实施。四是建立健全规划实施评估监测体系。